Нотатки консультанта

Протягом десятиліть урядовці обіцяли прискорити економічне зростання. Протягом десятиліть їм це не вдавалось.
переклад статті The Economist.

Столиця Малаві, однієї з найбідніших країн світу, живе за рахунок допомоги

Столиця Малаві — країни, яка входить до числа найбідніших у світі, — функціонує завдяки міжнародній допомозі. Побудоване у 1970-х роках за фінансування Світового банку, місто Лілонгве з його прямими вулицями наповнене благодійними організаціями, агентствами розвитку та урядовими установами. У неформальних селищах мешкають кухарі та прибиральники, які працюють на іноземних посадовців; вхід до кожного з них позначений прапором країни-донорки. За останні п’ятдесят років політики досягли своєрідного розподілу обов’язків: Британія фінансує школи, Японія — енергетичні проєкти, Європа — сільське господарство, а Ірландія підтримує спільноти активістів у сфері правосуддя. У міністерстві охорони здоров’я, яке утримується за кошти Китаю, двері позначено не назвами департаментів, а донорами. Багато з них мають напис «usaid».

Коли трохи більше місяця тому Дональд Трамп заморозив фінансування агентства, через яке Сполучені Штати надають основну частину допомоги, важлива робота зупинилася миттєво. Хоча пізніше було надано дозвіл на відновлення «рятівних» проєктів, він стосувався лише тих, що отримали погодження від місцевих дипломатів з розвитку — більшість з яких перебували у відпустці без збереження зарплати. Лише небагато проєктів було відновлено. У Малаві благодійні організації, які займалися охороною материнського здоров’я та підтримкою біженців, припинили роботу і не очікують її відновлення до завершення 90-денної заборони, запровадженої Трампом. Але водночас багато зупинених проєктів були зовсім іншими. Вони не рятували життя. Їхньою метою було дещо інше: зробити Малаві багатшою.

Рішення Трампа — це лише крайній приклад ширшої тенденції. 25 лютого Сер Кір Стармер скоротив бюджет допомоги Британії з 0,5% до 0,3% валового національного доходу, щоб більше витрачати на оборону. Франція — другий за щедрістю донор після США — цього року зменшить допомогу на 35%. Німеччина також розглядає можливість скорочень. Опитування свідчать про широку підтримку таких рішень серед населення. Більшість провідних економістів, зокрема з МВФ та Світового банку, й досі наполягають на важливості фінансування розвитку — тобто на зусиллях, покликаних зробити країни багатшими. Але навіть ця згода починає руйнуватись: деякі впливові економісти з розвитку тепер ставлять під сумнів ефективність такої допомоги. Чи може з цього хаосу виникнути щось краще?

Документальний слід

Почнемо з того, куди саме йдуть гроші. Минулого року багаті країни витратили $256 млрд (або 0,4% свого ВВП) на іноземну допомогу — цього було достатньо, щоб подвоїти податкові надходження урядів країн Африки на південь від Сахари. Лише мізерна частина цих коштів пішла на культурні цілі — фінансування про-демократичних організацій і незалежної преси, які так не люблять прихильники Трампа. Приблизно чверть — на гуманітарну допомогу (ліквідація наслідків стихійних лих, підтримка біженців) та охорону здоров’я (лікування ВІЛ, вакцинацію тощо). Саме щодо цього типу допомоги найбільше занепокоєння через скорочення фінансування з боку США та Британії.

Проте зупинивши USAID, Трамп також паралізував значно більшу систему, орієнтовану на стимулювання економічного зростання. Допомога на розвиток становить майже три чверті всіх витрат на допомогу. Вона часто субсидує окремі галузі, фінансує будівництво інфраструктури або навіть виплачує зарплати вчителям. Середній мешканець Малаві щороку отримував більше грошей від міжнародних агентств, ніж від власного уряду з 1964 року — часу здобуття незалежності. Сучасний стан Лілонгве демонструє амбіції допомоги, а бідність країни — її провали.

Витоки та трансформація допомоги

Агентства розвитку були створені для підтримки нещодавно незалежних колоній. Натхненний планом Маршалла, який відбудовував післявоєнну Європу за американські кошти, президент Джон Кеннеді створив USAID у 1961 році. Обіцянка полягала в тому, що багатший світ буде кращим як для найбідніших, так і для країн, що фінансують його зростання. Економісти допомоги тоді вважали бідні країни міні-версіями багатих, яким лише не вистачає державних інвестицій. Деякі агентства того часу, які вважалися тимчасовими, досі роздають гроші.

У період після Холодної війни двостороння допомога часто пов’язувалася з демократичними реформами — політики вважали, що автократичні правителі стримують розвиток своїх країн. У 2000-х допомога набрала більш універсального характеру: акцент змістився на розвиток людського капіталу через покращення освіти та охорони здоров’я. З 2004 по 2014 рік витрати на допомогу зросли на 75%. «Тоді справді відчувалося, — каже Стефан Деркон з Оксфордського університету, — що настав момент для прориву».

Прориву не сталося. З 2014 по 2024 рік 78 найбідніших економік світу зростали повільніше, ніж у десятиліття до 1970 року — коли допомога тільки почала з’являтися. Це, можливо, не дивно з огляду на попередні дослідження. У 2004 році Вільям Істерлі з Нью-Йоркського університету з колегами дійшов висновку, що з 1970 по 1997 рік допомога мала таку ж імовірність зменшити, як і збільшити економічне зростання в найбідніших країнах. Через рік Світовий банк опублікував звіт за підсумками двох десятиліть допомоги, аналізуючи історію її отримувачів. Висновок: гранти та кредити не сприяли зростанню. У 2019 році МВФ дійшов до аналогічного висновку. Як зазначає Чарльз Кенні з аналітичного центру Center for Global Development: «Немає жодної країни, яка справді досягла зростання завдяки допомозі».

Кожне покоління допомоги зазнавало поразки по-своєму. Перші зусилля будували багато мостів — і чимало з них «в нікуди». У 2005 році Девід Долар і Якоб Свенссон зі Світового банку та Дані Родрік з Гарварду проаналізували фінансування, пов’язане з політичними реформами, — і не знайшли жодної країни, де це призвело до кращої політики. Лідери держав були зосереджені на збереженні влади — мотив, який переважував будь-які поради та суми від донорів. Раніше Долар показав, що допомога лише посилювала наявні тенденції: пришвидшувала зростання в країнах, які впроваджували макроекономічні реформи, і уповільнювала його там, де таких реформ не було — а таких було чимало. Проблема полягала в простому: перед тим як надати кошти, не було способу передбачити, до якої групи належить країна.

Допомога в галузі охорони здоров’я мала деякі реальні успіхи. Наприклад, лікування ВІЛ допомогло скоротити смертність від СНІДу вдвічі за два десятиліття до 2020 року. Але це не сприяло економічному зростанню. Так само дослідження не виявили суттєвого зв’язку між допомогою на початкову освіту та зростанням виробництва. У 2015 році Аксель Дреєр з Гайдельберзького університету та Штеффен Ломанн з Ґеттінгенського університету дослідили економічну активність після будівництва шкіл, соціального житла та інших проєктів у різних локаціях — і не знайшли зростання електроспоживання, яке використовували як індикатор економічного зростання. Теорія: не вистачало бізнесів, які могли б скористатися новими навичками місцевих мешканців. І замість того, щоб посилювати здатність держави надавати публічні послуги, допомога часто її послаблює. МВФ з’ясував, що більше витрат на розвиток зазвичай веде до зниження податків. Минулого року Аві Ахуджа з Нью-Йоркського університету дійшов висновку, що така допомога робить політичні системи менш конкурентними, адже чинна влада використовує кошти, щоб виграти вибори.

Рандомізовані надії та локальні глухі кути

Останнім часом розчаровані економісти звернули увагу на дослідження Естер Дюфло, лауреатки Нобелівської премії з Массачусетського технологічного інституту, яка використовує рандомізовані контрольовані випробування для вивчення ефективності інтервенцій. Але й вона дійшла невтішного висновку: немає жодної гарантії, що те, що спрацювало в одному мікрорайоні, матиме ефект в іншому, не кажучи вже про цілу країну чи континент. Наприклад, в одному індійському селі надання пенсій жінкам поліпшило здоров’я їхніх онучок (але не онуків); в іншому — грошова допомога не покращила ані здоров’я, ані рівень споживання в домогосподарствах.

Результати Дюфло підтверджуються й іншими дослідженнями. У Бангладеш безкоштовна медична допомога витіснила приватні клініки. В Африці лікарні, профінансовані міжнародною допомогою, не змогли адаптувати знання, які передавали американські лікарі.

Осиротіла система

Що стоїть за цим провалом? Допомогу часто критикують за марнотратство на бюрократію. Але насправді проблема глибша: агентства допомоги просто не знають, як стимулювати економічне зростання. Теорія, на якій десятиліттями базувалась західна допомога, залишалася в дусі лібералізму (у британському розумінні). Чиновники сподівалися побудувати приватний сектор, здатний експортувати на глобальні ринки, створити школи, які постачатимуть робочу силу для компаній, та інфраструктуру, що приваблюватиме інвесторів. Країнам-реципієнтам рекомендували зменшити регуляторні бар’єри та скоротити «зайві» видатки.

Але важко роздавати величезні суми, не перетворюючи бідні країни на мініатюрні планові економіки. Більшість проєктів розвитку намагаються збудувати цілі галузі з нуля — наприклад, молочне скотарство або рибальство. Умови фінансування часто нагадують планову економіку. Наприклад, у 2022 році типовий грант для рибної промисловості Танзанії (частково профінансований США) вимагав п’ятикратного збільшення виробництва за 15 років.

Невдалі ставки на «переможців»

Багато проблем подібні до тих, що виникають у промисловій політиці багатих країн — зокрема, коли йдеться про вибір «переможців». У 2015 році Ліндсі Вітфілд з Копенгагенської бізнес-школи з колегами проаналізували 14 африканських галузей, які отримали допомогу. Лише дві з них збільшили виробництво після отримання коштів. Західні чиновники часто прагнуть не допустити збагачення місцевих політиків, які контролюють ключові галузі, і тому обирають для субсидій маловідомі або маргінальні сектори. Через відсутність зацікавлених інвесторів і політичної волі такі підприємства зазвичай провалюються.

Країни-реципієнти створили цілі бюрократичні системи, що займаються плануванням, залученням і обліком допомоги. Наприклад, у Малаві набагато більше людей працює над адмініструванням міжнародної допомоги, ніж над регулюванням торгівлі. І це логічно. Після 60 років надання допомоги найубогіші країни світу змогли створити систему публічних послуг, яка значно перевищує їхні податкові можливості. Багато з них також покладаються на допомогу, щоб підтримувати валютні резерви й рівень життя. «Перша причина, чому ми не можемо вижити без допомоги, — каже один африканський чиновник, — це те, що це всі наші долари».

Допомога як пастка

Саме тому будь-яке скорочення витрат на розвиток, якими б неефективними вони були, є катастрофою. Національні лідери заявляють, що їм доведеться скорочувати видатки на клініки чи школи або втримувати валютний курс. Досвідчені політики мусять і співпрацювати з донорами, щоб забезпечити роботу соціальних служб, і водночас уникати складних реформ, яких ці донори вимагають, аби не втратити електорат. Уряди Єгипту, Кенії та Пакистану застрягли у цьому замкненому колі: політиків карають, коли вони не можуть догодити одночасно і донорам, і власним громадянам. У Каїрі, Найробі та Карачі протягом останнього року спалахували протести після погодження реформ, яких вимагали агенції розвитку. У результаті політичне виживання часто залежить як від отримання допомоги, так і від уникнення тих самих змін, які могли б зрештою зменшити залежність від неї.

Але не лише уряди деформуються під впливом допомоги. У багатьох країнах усе — від банківської системи до дозволів на імпорт — пристосоване до потреб донорів. Зародкові галузі, які не потрапили в сферу інтересів донорів, майже не мають шансів на успіх. Щороку найосвіченіші й найбільш зв’язані зі світом малавійці повертаються з-за кордону не для того, щоб започаткувати бізнес, а щоб заснувати благодійний фонд. У будні дні вони наповнюють наймодніші ресторани Лілонгве, зустрічаючись із дипломатами. Більшість із них мешкає неподалік центру міста — у будівлях, збудованих за рахунок міжнародної допомоги, — і отримує зарплати, значно вищі за ті, що пропонує приватний сектор.

На щорічних зустрічах ООН, Світового банку та МВФ, які виконують роль неформальних загальних зборів міжнародних політиків, лідери країн, що розвиваються, дорікають донорам за недостатню повагу. Що менше працює допомога, то більше вимог донорами висувається — у спробі все ж досягти результату — і тим більше розростаються бюрократії, що її адмініструють. Бідні країни вже не вітають допомогу — вона стала частиною повсякденного життя; вони натомість обурені умовами, з якими вона надається. Президент Кенії Вільям Руто прагне отримувати «безумовні» кошти як компенсацію за десятиліття проваленої політики розвитку.

Допомога нового покоління: менше гуманізму, більше геополітики

Натомість наступне покоління допомоги, ймовірно, буде ще більш стратегічним і менше зосередженим на порятунку життів. «Я й надалі підтримую зовнішню допомогу, — заявив Марко Рубіо, державний секретар США, — але зовнішня допомога — це не благодійність. Вона існує для просування національних інтересів Сполучених Штатів». Це логічне продовження попередньої політики (за часів Барака Обами USAID укладала угоди про трудову міграцію між Європою та Латинською Америкою, аби зменшити тиск на кордони США) і відображає тенденції в інших країнах Заходу. У 2020 році Британія об’єднала своє агентство з розвитку з Міністерством закордонних справ.

Допомога от-от стане інструментом геополітики. Жорсткі адміністратори нової стратегії готові пожертвувати витратами, які приносили справжню користь — наприклад, програмами вакцинації, контролем інфекційних захворювань та іншими втручаннями. У міському парку Лілонгве колишній бюрократ, який очолював регіональний офіс USAID у Східній Африці, перераховує клініки, школи та державні установи, які зараз перебувають під загрозою закриття. Ідея про те, що клініки Малаві можуть більше ніколи не відкритися, болісна для працівників допомоги й незручна для всіх, хто вірить, що багаті країни мають обов’язок допомагати бідним. І все ж те, що суспільне життя в найбідніших країнах світу може зупинитися за одноосібним рішенням Трампа, свідчить не про ефективність, а про глибоку кризу старої системи.